為子孫后代留下什么樣的北京

一條長達(dá)八公里，全世界最長，也最偉大的南北中軸線穿過了全城。北京獨(dú)有的壯美秩序就由這條中軸線的建立而產(chǎn)生。

近600年前，明朝遷都北京，基本奠定如今的城市大格局?，F(xiàn)在，北京城的發(fā)展又到了一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：城市工作重心由規(guī)劃建設(shè)向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃建設(shè)由外延擴(kuò)張向減量提質(zhì)轉(zhuǎn)變，城市管理方式由行政管理向共治共管轉(zhuǎn)變。

在這一歷史轉(zhuǎn)變中，我們又能為子孫后代留下一座什么樣的北京？我們?nèi)绾蝹鞒型晟瞥鞘懈窬?，進(jìn)一步呈現(xiàn)出泱泱大國首都的恢弘氣象？市政協(xié)委員在追問和探索著。

1.建設(shè)：建立研判演進(jìn)的大數(shù)據(jù)城市智能模型

走過3000多年建城史、800多年的建都史，古老的北京發(fā)生了滄桑巨變，在新的歷史時期煥發(fā)青春。在看到成績的同時，也毋庸諱言，在從一定意義上說，北京已經(jīng)患上了相當(dāng)程度的“大城市病”。習(xí)近平總書記視察北京時，一語點(diǎn)破城市發(fā)展面臨的問題。而人口無序過快增長、水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染，沒有一項(xiàng)是“善茬”，更為復(fù)雜的是，這些發(fā)展中的問題往往又交織在一起，盤根錯節(jié)。

北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司副總建筑師吳晨委員認(rèn)為，城市發(fā)展的源頭就在規(guī)劃，之所以出現(xiàn)這么多問題，很大原因在于缺乏聯(lián)系的、動態(tài)的、歷史的看待城市發(fā)展的眼光，特別是規(guī)劃環(huán)節(jié)，對未來演進(jìn)趨勢的考慮仍然有限。

中國城市發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃是重中之重。但三大規(guī)劃的編制、執(zhí)行主體不同，相互之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此對城市建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)作用還難以充分發(fā)揮。

“若從技術(shù)上來看，我們的規(guī)劃方法提高空間依然很大，如果還簡單地把幾個規(guī)劃物理地靜態(tài)地疊加在一起，解決不了千年發(fā)展的問題?！眳浅空f，以城市副中心為例，未來通州可能是三四百萬人的規(guī)模，交通流、人流、自然資源會呈現(xiàn)怎樣的變化趨勢？相互之間如何影響？現(xiàn)在的規(guī)劃還回答不了這個問題。

他建議，參照國際上先進(jìn)的規(guī)劃方法，在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，建立城市智能模型，對城市人流、交通、環(huán)境等全系統(tǒng)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控與管理，對交通流、水流、空氣流動、固廢物的排泄等進(jìn)行量化分析，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的可視化、定量化與科學(xué)化。這樣就能充分研判首都長期發(fā)展演進(jìn)的各種可能性，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃面向未來不確定性的彈性適應(yīng)。

2.規(guī)劃：以制度剛性確保城市規(guī)劃一張藍(lán)圖繪到底

第一次把城市規(guī)劃拓延到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，第一次把北京定位于國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市，第一次提出興建新城、調(diào)整單中心城市布局、走出以環(huán)線擴(kuò)張的“同心圓”、實(shí)現(xiàn)城市均衡發(fā)展……2004年的那版北京規(guī)劃，幾乎能夠看到所有現(xiàn)在提倡的新理念。

遺憾的是，1800萬的人口紅線早已突破，長期以來“攤大餅”式的發(fā)展使得城市規(guī)模過度膨脹，一系列“大城市病”非但未緩解，反而使北京越來越重負(fù)在身。

“規(guī)劃權(quán)威性和執(zhí)行剛性不夠?！敝袊缈圃航淌谥熹撐瘑T認(rèn)為，規(guī)劃的調(diào)整應(yīng)該有相應(yīng)的制度保障，很多時候，新領(lǐng)導(dǎo)一上任，第一件事就是琢磨調(diào)整規(guī)劃。一張藍(lán)圖繪到底我們老是做不到，跟政績觀、發(fā)展理念都有關(guān)系。

市政協(xié)社法委主任吳玉華曾長期在黨政部門工作，他也有這樣的體會?！皩Τ鞘邪l(fā)展與發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系認(rèn)識不清，是目前很多城市管理亂象的根源之一。宜居是衡量一個城市發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，過去考核干部，宜居與否并不作為衡量干部的主要標(biāo)尺?！?/p>

不同領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展思路、短期經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、利益集團(tuán)博弈……最終指向的結(jié)果便是規(guī)劃實(shí)施無法保持連續(xù)性。

中國電子進(jìn)出口北京公司原黨委書記金小軍委員說，我們一定要從大歷史觀的角度來做北京城市規(guī)劃、建設(shè)和管理。城市發(fā)展理念要在一任任領(lǐng)導(dǎo)干部中間傳承下去，在繼承的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

門頭溝區(qū)政協(xié)主席張冰委員認(rèn)為，保證城市建設(shè)方向，領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是“一把手”要有規(guī)劃意識。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部上任之初應(yīng)該有一堂規(guī)劃課，首先要了解北京市的遠(yuǎn)期規(guī)劃、近期規(guī)劃是什么樣。

市政協(xié)城建環(huán)保委專題調(diào)研組建議，在制度層面，推行規(guī)劃的圖則管制。對于確有必要開展規(guī)劃整體修編的，必須先報(bào)人大常委會審議通過，并嚴(yán)格經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后才能修改，從制度上防止隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象，將規(guī)劃管制圖則的更新修訂權(quán)與審查批準(zhǔn)權(quán)分立。

3.管理：破除城市管理法律“年久失修”

城市管理是城市規(guī)劃、建設(shè)的末端，規(guī)劃、建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，往往會暴露在管理階段。這也在城市工作領(lǐng)域形成了“三分建、七分管”的說法。

市政協(xié)委員王翔調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市管理最仰仗的法律法規(guī)體系卻存在著尷尬的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前城市工作領(lǐng)域，國家層面法律有16部、法規(guī)26部，地方性法規(guī)28部、政府規(guī)章97部。45個市屬部門共實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章1449部，其中規(guī)劃、住建、城管、交通、環(huán)保等部門共實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章257部。從數(shù)據(jù)上看，城市規(guī)劃建設(shè)管理的法規(guī)體系已初步形成。

另一方面，不少現(xiàn)行法規(guī)卻存在著“年久失修”的問題。市有關(guān)部門調(diào)查，目前城市規(guī)劃領(lǐng)域共有17部規(guī)章，其中13部是1992年以前制定的，且存在一些空白，城市開發(fā)邊界、城市生態(tài)紅線、城市更新、城市設(shè)計(jì)、地下空間管理等都需要在立法層面予以明確。

立法中的“部門化”傾向及可操作性不強(qiáng)，傳導(dǎo)至末端則是執(zhí)法遇阻。違建執(zhí)法一線的工作人員就在調(diào)研中向委員反映，執(zhí)法程序周期過長、不好用。從發(fā)現(xiàn)違建苗頭到可依法拆除，完成了從公告到強(qiáng)拆的法規(guī)程序，違建已經(jīng)從矮墻建成了房。但“露頭就打”，卻往往陷入程序違法的尷尬。

王翔委員建議，及時跟上城市治理的需要，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法工作，建立健全立、改、廢、釋并舉的長效機(jī)制。在執(zhí)法層面，健全責(zé)任體系，建立常態(tài)化的行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制。建立責(zé)、權(quán)相適的行政執(zhí)法體制。解決看得見的管不了、管得了的看不見的問題，實(shí)行權(quán)力下放、力量下沉。

市政協(xié)城建環(huán)保委專題調(diào)研組也在調(diào)研報(bào)告中建議，加快推進(jìn)“大城管”改革，成立北京市城市管理委員會，作為城市管理主管部門，根據(jù)首都城市發(fā)展需要，將涉及城市管理分散在各部門的職能盡可能集中在城管一個部門，明確賦予可實(shí)施的行政強(qiáng)制措施和執(zhí)法手段?？茖W(xué)調(diào)整區(qū)、街各級相應(yīng)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，推動“大科室”改革，避免“上下不合”、開會難、考核難等問題。

4.保護(hù)：古都?xì)庀笈c新北京氣象的統(tǒng)一

“歌劇院、凱旋門、凡爾賽宮……大片大片的19世紀(jì)建筑美輪美奐?！鼻迦A大學(xué)臺灣研究院教授巫永平委員每次說到巴黎古建筑的傳承與共融，都會感嘆北京舊城區(qū)的現(xiàn)狀，“同樣作為歷史文化名城，北京原有的城市符號、建筑結(jié)構(gòu)（如四合院等）亟須更好地保護(hù)?！?/p>

幾乎干了一輩子文物保護(hù)工作的孔繁峙委員更是感同身受，“長期的建設(shè)發(fā)展中，現(xiàn)代建筑風(fēng)格各異，與古建筑的風(fēng)格很不協(xié)調(diào)。以長安街為例，有的地方乍一看像是歐洲建筑，但是一進(jìn)胡同、四合院就成‘第三世界’了?！?/p>

“首都要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，又要留存古都?xì)v史，同樣的地域上做好兩篇文章，難度很大?！毙轮袊闪⒁詠?，北京古都保護(hù)與城市建設(shè)一直是一個矛盾交織的復(fù)雜問題。如今，這一矛盾的解決迎來了嶄新機(jī)遇。

“隨著非首都功能疏解和城市副中心的建設(shè)，北京將形成兩個‘城市’，理論上講，這是兩個不同性質(zhì)、向兩個不同方向發(fā)展的‘城市’：舊城將體現(xiàn)保護(hù)、體現(xiàn)傳統(tǒng)；新城將體現(xiàn)發(fā)展、體現(xiàn)高度現(xiàn)代化。”

按照今后首都城市發(fā)展的要求，首都核心區(qū)就是要突出名城保護(hù)工作，突出古都?xì)v史傳統(tǒng)的回歸?？追敝耪J(rèn)為，這并不意味著首都發(fā)展的停滯或倒退，而是首都城市向更高層次的發(fā)展，是為今后整個城市帶來源源不斷社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展。

他建議，首都城市建設(shè)一定要樹立保護(hù)也是政績的觀念，建立文化遺產(chǎn)保護(hù)指標(biāo)體系，把文化遺產(chǎn)保護(hù)狀況與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并列為領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。

對孔繁峙的觀點(diǎn)，吳晨委員也很贊同：“北京如今面臨一個重大的歷史機(jī)遇和挑戰(zhàn)，北京城市副中心的建設(shè)，使得首都?xì)庀笈c新北京氣象既有整體性，又有特殊性。如何從戰(zhàn)略、歷史、文化維度來探討北京這兩個既相同又不同的歷史責(zé)任？如何用好北京城市副中心的空間特征做好整體規(guī)劃？都亟須破題?！?/p>

調(diào)查研究在政協(xié)履職中的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)突出

一份萬字調(diào)研報(bào)告的形成

“這份報(bào)告的出爐真可以稱得上是幾經(jīng)調(diào)研、幾番討論、幾易其稿。”幾乎經(jīng)歷調(diào)研全程的孫剛委員邊翻調(diào)研報(bào)告，邊感慨地說。

今年2月份，市政協(xié)接到了市委發(fā)來的“協(xié)商大單”，其中“加強(qiáng)城市管理優(yōu)化提升首都核心功能”議題被確定以議政性常委會的形式進(jìn)行協(xié)商議政。

這個議題切中新時期北京發(fā)展要害，但要進(jìn)行高質(zhì)量協(xié)商，還有一道難題擺在面前：如果沒有基礎(chǔ)調(diào)研，沒有基本的知情明政，委員們“空對空”地討論半天，肯定無法達(dá)到良好的協(xié)商效果。

為了給常委會議召開提供一份翔實(shí)全面的調(diào)研“素材”，市政協(xié)城建環(huán)保委迅速組成專題調(diào)研組，歷經(jīng)兩個月調(diào)研，最終把長達(dá)一萬余字的《關(guān)于加強(qiáng)城市管理優(yōu)化提升首都核心功能的調(diào)研報(bào)告》交到了與會常委手中。

“報(bào)告語言精練”、“問題和解決方案提得準(zhǔn)”、“內(nèi)容翔實(shí)全面”……不少常委在小組討論中，稱贊調(diào)研報(bào)告有針對性和建設(shè)性。但這份贊譽(yù)來得并不容易。

“會議召開之前，調(diào)研組幾乎天天晚上加班，對調(diào)研報(bào)告反復(fù)研討論證?！睂ｎ}調(diào)研組組長、市政協(xié)副主席李長友介紹，最后提交審議的調(diào)研報(bào)告其實(shí)經(jīng)過了11次修改，現(xiàn)在建議部分的28條就是由原來的60條凝練到40條再進(jìn)一步精簡而來。

在前期調(diào)研中，調(diào)研組還先后聽取了市政府14個部門情況通報(bào)，邀請了25位專家學(xué)者研討座談，征求了各民主黨派市委、市工商聯(lián)代表的意見建議，與11個區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行交流座談，到市規(guī)劃委、市政市容委、住建委、城管執(zhí)法局走訪座談，赴西城區(qū)、石景山區(qū)、通州區(qū)實(shí)地調(diào)研。

“市政協(xié)圍繞協(xié)商年度計(jì)劃確定的重點(diǎn)協(xié)商議題開展專題協(xié)商，一個帶有普遍性的做法就是在前期開展調(diào)查研究，形成系統(tǒng)化的對策建議，并以此為基礎(chǔ)召開會議進(jìn)行協(xié)商。”市政協(xié)主席吉林說，調(diào)查研究在政協(xié)履行職能中的基礎(chǔ)性作用越來越突出。

據(jù)了解，市政協(xié)主席會議還審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)調(diào)查研究工作實(shí)施辦法》，為政協(xié)開展調(diào)查研究工作提供了重要的制度遵循。

吉林說，開展調(diào)查研究的目的在于為黨政決策服務(wù)、為群眾反映意見服務(wù)、為自身履行職能服務(wù)。我們要選準(zhǔn)選好調(diào)研題目，精心組建調(diào)研隊(duì)伍，深入基層、深入實(shí)際，了解真實(shí)情況、掌握第一手資料，不斷提高調(diào)查研究的質(zhì)量。

鏈接

調(diào)研報(bào)告亮點(diǎn)

城市規(guī)劃

推動城市空間由中心集聚結(jié)構(gòu)向“中心加外圍”多組團(tuán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。中心城區(qū)開展“瘦身計(jì)劃”，嚴(yán)控增量，堅(jiān)決制止綠化隔離地區(qū)、生態(tài)通風(fēng)廊道等重要生態(tài)地區(qū)和重要節(jié)點(diǎn)的商業(yè)性開發(fā)。

政府及各部門的規(guī)劃實(shí)施情況、重大任務(wù)年度完成情況應(yīng)接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，將規(guī)劃實(shí)施完成情況列為考核政績的重要指標(biāo)。

城市建設(shè)

四環(huán)內(nèi)的騰退土地應(yīng)以增加公共服務(wù)供給為導(dǎo)向，進(jìn)行有機(jī)更新，優(yōu)先用于民生設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和公共綠地建設(shè)。

注重存量規(guī)劃，恢復(fù)老北京城的歷史水系，塑造宜人的公共空間，破墻通路、拆墻見綠。

城市管理

建立由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的常態(tài)化的首都城市管理委員會及聯(lián)席會議制度，處理城市工作中某些跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的重大問題。

探索建立城市管理零容忍及快速反應(yīng)機(jī)制。各級黨委、政府應(yīng)將城市管理作為事關(guān)首都長遠(yuǎn)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，并將相關(guān)指標(biāo)納入績效考核和干部選拔任用的考評體系。

專家觀點(diǎn)

京津冀區(qū)域內(nèi)拓展城市優(yōu)質(zhì)空間

楊旭

作為國家戰(zhàn)略重要區(qū)域，京津冀地區(qū)的發(fā)展政策和“優(yōu)質(zhì)空間”布局并不領(lǐng)先，甚至滯后。

從國家已批復(fù)“國家級新區(qū)”和“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的空間布局和落點(diǎn)來看，京津冀明顯滯后。珠三角地區(qū)是3個經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市加1個國家級新區(qū)的組合；長三角地區(qū)形成了3個國家級新區(qū)的“三駕馬車”結(jié)構(gòu)；云貴川渝地區(qū)也形成了4個國家級新區(qū)相互支撐的空間格局。但作為與“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”等量齊觀的國家戰(zhàn)略重點(diǎn)，京津冀區(qū)域目前僅有天津濱海1個國家級新區(qū)，北京單中心形態(tài)依然明顯，高端功能、區(qū)域功能高度集聚在京津兩市，外圍輻射能力有所欠缺，區(qū)域范圍內(nèi)的“優(yōu)質(zhì)空間”明顯不足。

為使京津冀區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展，北京要想得到左膀右臂、環(huán)繞支撐，非首都功能真正得以疏解，必須思考這一區(qū)域未來的“優(yōu)質(zhì)空間”在哪里？

通州有機(jī)會成為京津冀區(qū)域副中心，“通武廊”協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設(shè)可以為通州區(qū)甚至北京的城市空間拓展提供新空間。北京北、東、南方向同時擁有三個涉及京津冀協(xié)同發(fā)展的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)抓住、用好、管住、挖深，如以“通武廊”為基礎(chǔ)建設(shè)國家級新區(qū)，以新機(jī)場為核心打造空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，以冬奧會為契機(jī)共建京張生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。

作者為市政協(xié)委員、中國城市發(fā)展研究院常務(wù)副院長

北京應(yīng)量水發(fā)展建設(shè)海綿城市

張彤

北京水資源匱乏，天然水資源主要來自降水。但北京降水卻是年際豐枯不均，平時少雨缺水，但雨水一來又難以積蓄，快速流失。建成像海綿一樣的城市，實(shí)現(xiàn)水多時吸水，水少時釋水，對于以水資源總量設(shè)置人口規(guī)模天花板的北京十分重要。

目前對海綿城市的關(guān)注程度還不夠。北京作為全國最早提出雨洪利用的城市，真正建成的具有海綿特征的區(qū)域卻幾乎沒有。海綿城市建設(shè)也尚未形成一套便于實(shí)施的系統(tǒng)化規(guī)范，更是缺乏完善的、系統(tǒng)的規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、圖集、設(shè)計(jì)手冊、指導(dǎo)書等資料。

北京應(yīng)梳理現(xiàn)有涉及城市建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，補(bǔ)充完善并突出海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵性內(nèi)容和技術(shù)要求，抓緊編制北京市海綿城市建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)圖集。尤其是針對園林綠地、道路交通、居住小區(qū)、公共場所等編制相應(yīng)的雨洪利用設(shè)計(jì)規(guī)范和面源污染控制措施規(guī)范，并作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分強(qiáng)制執(zhí)行。

作者為市政協(xié)常委、北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。