區(qū)域開發(fā)PPP項目起步 試驗擺脫土地財政

12月15日，國家發(fā)改委公布的數據顯示，截至11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個。

從行業(yè)分布來看，簽約項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等單體項目領域。

“從PPP對城鎮(zhèn)建設的作用層面來分，可以分為城鎮(zhèn)（區(qū)域）整體開發(fā)運營PPP和單體項目PPP兩種，當前普遍受到重視的是后者，”但在北京榮邦瑞明董事長李偉看來，前者應當受到更多的重視。

僅以融資金額粗略統計數字來看，在特定范圍的產業(yè)新城整體開發(fā)運營中，整體運營PPP所涉及的融資金額可以占到80%以上，而以單體項目PPP為主的開發(fā)模式中，融資金額則不足20%。

12月8日，秦皇島北戴河新區(qū)產業(yè)新城PPP項目確認由華夏幸福基業(yè)充當供應商。與過去單體項目運作模式不同，北戴河新區(qū)產業(yè)新城項目相關負責人告訴21世紀經濟報道記者，秦皇島北戴河產業(yè)新城PPP項目屬于區(qū)域開發(fā)類項目，創(chuàng)新采用了政府和社會資本合作綜合性模式運作，該模式帶有一定的試驗屬性，希望能為今后秦皇島市乃至河北省、全國范圍內類似項目的PPP探索積累經驗。

區(qū)域開發(fā)項目的PPP試驗

在北戴河新城之前，固安工業(yè)園區(qū)PPP項目作為區(qū)域性PPP項目便廣受關注，7月27日，發(fā)改委選取并公布了13個示范性PPP項目案例。其中的固安產業(yè)新城成首批PPP項目庫專欄中唯一新型城鎮(zhèn)化項目。

“固安產業(yè)新城已經運作十幾年，彼時PPP模式還未有今天大熱，PPP模式的操作指引和規(guī)范也未建立。”為北戴河新城項目提供咨詢的北京榮邦瑞明總經理陳民告訴21世紀經濟報道記者。

相比固安，北戴河新區(qū)項目則是全國首個嚴格按照財政部PPP指導文件的流程要求，征求相關部門意見啟動采購程序形成的綜合體PPP項目。

相比單體項目，區(qū)域開發(fā)類PPP項目建設涉及范圍較廣，如何規(guī)范化的走完PPP程序，也是區(qū)域開發(fā)PPP項目執(zhí)行的難點及重點問題。

根據公開資料，北戴河新區(qū)產業(yè)新城位于新區(qū)中部，是以高端休閑旅游為主導，以總部經濟基地、教育培訓等現代產業(yè)為支撐的生態(tài)型濱海特色功能區(qū)，占地約35平方公里。

“在受到委托后，我們按照財政部PPP指導文件的流程要求，協助完成了物有所值評價和財政承受能力論證，并編制了項目的《實施方案》，多方征求業(yè)內專家意見，實施方案與項目協議審批通過后，啟動了采購程序，并最終確定華夏幸?；鶚I(yè)作為正式供應商。”陳民介紹。

根據21世紀經濟報道記者多方采訪及獲取的協議文本信息顯示，在該類PPP項目中，社會資本提供了基礎設施建設、運營、維護、產業(yè)發(fā)展服務等。

在陳民看來，該模式實現了諸多創(chuàng)新，首先便是支付層面的，“政府付費完全依賴項目區(qū)域內自身所產生的新增財政收入，包括土地使用權出讓收入與稅收收入等，無需上級政府承擔付費義務，做到政府支付義務不外溢、不轉嫁”。

擺脫土地財政？

“在以往的區(qū)域綜合開發(fā)項目中，政府希望社會投資人承擔全方位的責任，容易造成政企雙方權利義務邊界不清晰，社會資本方承擔過多權責，”陳民如是告訴21世紀經濟報道記者。

為理清邊界，陳民稱，這個項目明確了政府的委托范圍，委托范圍之外的工作內容，社會資本禁止參與。對于一些可能涉及到政企雙方共同參與的項目明確了需在政府授權之下社會資本才可參與。

在北戴河新城的項目中，政企雙方的邊界已經明細，社會資本具體提供的服務包括五個部分，基礎設施建設、運營、維護；公共設施中非營利性公益事業(yè)建設；土地整理投資；產業(yè)發(fā)展服務；其他咨詢服務。

以最敏感的土地整理為例，這被列為政府職能，社會資本只是投資行為，土地整理則是由政府主導完成相關事宜。

21世紀經濟報道記者查看該項目的投資回報設計發(fā)現，社會資本的主要利益點來源于產業(yè)發(fā)展服務費，政府主要通過未來項目區(qū)新增稅收收入而非土地出讓收入支付產業(yè)發(fā)展服務費。

“也就是說，只有做大產業(yè)，涵養(yǎng)稅基，擴大稅收，社會資本方才能獲得該部分的回報，政府與社會資本的獲益是息息相關，這無疑將激勵社會資本利用其所掌握的資源盡力引入優(yōu)質產業(yè)，以增加稅收作為政企雙方的目標，也將力推地方政府擺脫土地財政，”陳民介紹。

備注：數據僅供參考，不作為投資依據。