李宇嘉:革新土地財政是建立樓市長效機制的基石

要實現(xiàn)“房子是用來住的，不是用來炒的”，光靠短期調(diào)控、控制資金流向顯然不是辦法。

縱觀國內(nèi)外，住房本身具有居住、投資和投機等多重屬性，且各種屬性之間的界限模糊，何況我國城市化快速推進，居民實現(xiàn)資產(chǎn)收益的愿望強烈。因此，要讓住房回歸居住屬性，基礎性制度改革無疑成為關鍵。

基于樓市與地方政府行為和財政金融關系之復雜、利益關系之深遠，筆者認為，應當要把革新土地財政作為建立房地產(chǎn)長效機制的“牛鼻子”。

我國歷史上，制衡中央宏觀調(diào)控和地方自主性的“財政分權”，一直是行政、財稅體制和金融運行的最大影響因素，也是地方政府行為、經(jīng)濟績效最重要的決定因素。

中國加入WTO以后，外向型經(jīng)濟大發(fā)展，地方大規(guī)模招商引資，隨著制造業(yè)繁榮以及工業(yè)化進程的提速，城市化也迅速開啟。這一急速轉型，帶來短期內(nèi)基礎設施和公共服務融資的巨大需求，但分稅制的財政分權并不能適應這一變化。1998年“房改”以及2003年國有土地“招拍掛”制度的確立，開啟了地方政府一次性出售土地70年使用權，為基礎設施和公共服務設施融資的歷程，即“土地財政”。

我國融入全球化，以比較優(yōu)勢參與國際分工、接受產(chǎn)業(yè)轉移的歷史背景下，土地財政高效率地貼現(xiàn)未來70年城市化、工業(yè)化“紅利”的特征，巧妙地解決了短期內(nèi)城市對基礎設施和公共服務設施“一次性投入、長期內(nèi)收回”的巨大融資需求和期限錯配，中國經(jīng)濟由此開啟高速增長時期?？陀^上講，土地財政以其服務于基礎設施融資，及衍生出的低地價招商、補貼、作價、土地換配建等形式，讓低成本優(yōu)勢盡顯，鑄就了制造業(yè)大國地位。而制造業(yè)大發(fā)展和稅收高增長，也增強了國家的調(diào)控能力。

制造業(yè)繁榮也是快速工業(yè)化和城市化的黏合劑。近40年的工業(yè)化是今天中國裝備制造、高鐵等高端制造積累和沉淀的結果。城市化是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，內(nèi)需社會構建和轉型的全球規(guī)律。當前，我國人口紅利減退，資源環(huán)保形勢倒逼，城市化已轉入中低速增長，房地產(chǎn)進入存量時代，加上產(chǎn)業(yè)升級、共享發(fā)展理念深入，全球制造業(yè)再平衡等，土地財政作為當前階段的財政分權也必須適時而變。

黨的十八屆三中全會提出，建立現(xiàn)代財政制度，建立事權和支出責任相適應的制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性。事實上，這是基于當代公共財政訴求的財政分權改革。

但是，土地財政及以其衍生特性（低地價招商、補貼、作價入股等）、自主性（不納入預算）、政府能力高效率等固有的特性，帶給地方利益之多元，對GDP競標賽的政績考核之迎合，也是此前財政分權（如包干制、行政收費）所不能比擬的。因此，土地財政就像基因烙印一樣，已深入地方政府行為的血脈中。

轉型時期，土地財政未適時革新，這是當前樓市許多問題的根源。首先，基于短期固定資產(chǎn)投資、稅收高增長的考慮，低地價招商和城市“攤大餅”擴張變本加厲，新區(qū)和園區(qū)泛濫并演化為空城、鬼城，產(chǎn)生了很多沒有稅收基礎、實體入駐的房地產(chǎn)項目。而樓市供應過剩，引發(fā)去庫存及房價下跌壓力，又使債務風險的預期空前上升。

其次，內(nèi)外部環(huán)境變化，中低端產(chǎn)品出口導向的制造業(yè)繁榮局面難以延續(xù)，以土地財政帶動固定資產(chǎn)投資的“資本形成依賴”，帶動上下游繁榮，這是當前產(chǎn)能過剩的根源。目前，產(chǎn)能利用率不足70%的行業(yè)，如鋼鐵、水泥、玻璃等都與房地產(chǎn)密切相關。

再次，土地財政是當代貨幣信用的源頭，地價房價上漲，以其“金融加速器效應”創(chuàng)造信用和資產(chǎn)泡沫，也自然會提高系統(tǒng)性的風險。高地價和高房價循環(huán)預期是商品房市場繁榮的前提，也是土地財政得以維持的基礎。但土地和房租是實體經(jīng)濟的基礎成本，高地價、高房價讓中國制造大國轉型制造強國的戰(zhàn)略因高成本而受阻。同時，高地價、高房價讓“三個一億人”的人本城市化受阻，是城鎮(zhèn)化率從50%邁向70%、跨越中等收入陷阱的攔路虎。

最后，土地財政依賴度加深，意味著地方對房地產(chǎn)市場的微觀干涉加深，土地拆遷、規(guī)劃隨意調(diào)整等亂象層出不窮，房地產(chǎn)市場化前景堪憂。

當前經(jīng)濟形勢及財稅體制改革現(xiàn)狀，決定了土地財政暫時還無法退出，但完善土地財政并創(chuàng)造條件向稅收型財政漸進轉型已成共識。為此筆者建議：

首先，以地均產(chǎn)值和就業(yè)人口為剛性指標，建立存量工業(yè)用地騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地一律由政府收回，以消除低地價招商造成低效閑置與住宅用地荒并存局面，讓城市供地“上臺階”。

其次，應當建立“先租后買、產(chǎn)權共有、以租抵供”的新房供應機制，新房（特別是新區(qū)）以成本或折扣計價反算租金水平，讓新市民低成本入住。同時，新市民與政府共有產(chǎn)權，啟動租金抵月供政策，漸進讓新市民積累并擁有產(chǎn)權住房。

另外，土地出讓凈收入（輔以財政補貼和轉移支付）可全部用來建設醫(yī)院、學校等公共服務設施，以降低城市化成本。供地“上臺階”、新市民安居，這是降低房價、夯實樓市長期需求基礎、建立內(nèi)需社會的長效機制，也是降低資產(chǎn)泡沫風險的長效機制。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。