煤炭去產能的政策動向

編者按

2016年是煤炭政策頻出的一年。圍繞國務院7號文件，“去產能、保供應、穩(wěn)價格”的主線貫穿了一整年，并取得了實效。對煤炭企業(yè)而言，認清形勢和方向，保持理性和堅韌，尤為重要。為此，本報特邀神華集團政策研究室研究主管張熙霖，解讀政策，提供思路，希望對廣大煤炭企業(yè)有所借鑒。

“去產能是2016年煤炭產業(yè)政策的關鍵詞。上半年代表一個階段，自9月起則進入另一個轉折點。”神華集團政策研究室研究主管張熙霖說，今年的煤炭產業(yè)政策很密集，力度很大，影響更加深遠。

記者了解到，今年2月，《國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（簡稱國務院7號文件）下發(fā)。隨后，以國務院7號文件為主線，相關部委密集出臺了人員安置、資金保障、“三供一業(yè)”剝離、減量置換、債務處置等去產能配套文件。

回顧今年以來出臺的一系列政策文件，張熙霖認為，合理且取得了積極的成效。

前不久，國家發(fā)改委副秘書長許昆林在央視財經(jīng)論壇暨中國上市公司峰會上表示，根據(jù)地方和相關央企上報的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產能的任務已提前超額完成。

2016年以去產能為主線，同時兼顧釋放先進產能，以保證市場供應

在張熙霖看來，2016年，我國煤炭產業(yè)政策以去產能為主線，同時兼顧釋放先進產能，以保證市場供應，“9月是政策的一個分水嶺”。

上半年，煤炭去產能政策執(zhí)行得很堅決，退出產能7227萬噸。因冬儲煤需求較大，供需關系發(fā)生了變化，煤價開始回升。8月31日，秦皇島港5500大卡動力煤每噸495元，比年初上漲了125元，漲幅33.8%。8月底，原煤庫存4.6億噸，同比下降12.2%。

“進入9月，國家發(fā)改委開始出臺穩(wěn)定煤炭供應的政策。”張熙霖說。

9月8日，國家發(fā)改委召開穩(wěn)定煤炭供應、抑制煤價過快上漲預案啟動工作會議。當時，5500大卡港口下水煤市場價超過500元/噸。中國煤炭工業(yè)協(xié)會作為授權代表和一些大型煤炭企業(yè)簽訂了自愿承擔穩(wěn)定市場調節(jié)總量任務協(xié)議，標志著煤炭分級增產響應機制正式啟動，全國每日可增產30萬噸。

兩周后，國家發(fā)改委宣布啟動煤炭一級響應，即煤炭每日增產量上調至50萬噸，響應范圍擴大至全國74處先進產能煤礦。

此后不到一周，國家發(fā)改委再次召開保障冬季煤炭穩(wěn)定供應的會議，并提出四季度可在276個工作日至330個工作日之間釋放產能，對應煤礦增至1503處。

張熙霖說：“釋放產能政策出臺后，煤價還在上漲，這存在客觀原因。”

一方面，煤炭需求有季節(jié)差異，面臨冬儲煤高峰期，煤炭需求量較大。另一方面，鐵路運力、港口裝船量等需要調整。此外，煤礦增產需要一個過程，產能釋放需要一定的時間來實現(xiàn)，增產和市場需求相比存在滯后性。

“鑒于多種因素，到目前為止煤價基本穩(wěn)定。國家發(fā)改委為此也做出了努力，尤其在一些機制上。”張熙霖說，“例如，鼓勵煤電雙方簽訂長期協(xié)議、抑制市場投機等。”

今年11月，神華集團、中煤集團與華能、國電、大唐、華電、國投五大電力集團簽訂了電煤中長期協(xié)議。同月，山西焦煤集團與河鋼、首鋼、鞍鋼、寶鋼、馬鋼、華菱鋼六大鋼鐵集團簽訂了煉焦煤中長期協(xié)議。

“最終簽訂的價格對于供需雙方來說，都是比較合理的，并且價格可以一個月一調，兼顧了市場變動。這是避免煤炭市場大幅度波動的有效之舉，是一種雙贏的模式，具有積極的意義。”張熙霖說，經(jīng)歷了煤炭“黃金十年”和市場低谷，目前供需雙方都比較理性。中長期協(xié)議的成功簽訂，基于供需雙方對明年煤炭價格的基本判斷——明年煤炭價格基本穩(wěn)定。

“如果煤炭價格出現(xiàn)大起大落，煤電總會有一方缺乏履行長協(xié)的動力，今后應該研究如何讓長協(xié)規(guī)范化、機制化。”張熙霖說。

11月9日，鄭商所公告稱，動力煤期貨保證金比率于11月11日起調整為8%，漲跌停板幅度由原比率調整為6%，以防范市場風險、抑制市場過熱。

張熙霖認為，煤價過快上漲是不正常的，不完全是市場作用的結果，可能包含投機成分，有些證券商或者期貨商乘機囤貨。調整鄭州交易市場指數(shù)對穩(wěn)定煤價起到了一定的作用。

政策與市場并不矛盾，好政策應更注重引導而非出現(xiàn)問題再彌補

“無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論何種能源、哪個行業(yè)，宏觀調控都是必要的。”張熙霖說，“政策與市場不矛盾。”

張熙霖認為，市場的健康發(fā)展不能只依靠市場行為。“如果大家都去追逐利潤，國計民生、能源安全就很難得到保障。如果煤價控制不了，電價就會上升，工業(yè)產品價格也會上漲，每個人的生活都會受影響，政策與市場不僅不矛盾，用好了，還能夠相互促進、相互作用。”張熙霖說。

國內外對可再生能源的激勵性政策，是采用政策影響能源發(fā)展的典型案例。

張熙霖告訴記者，德國太陽能發(fā)電水平世界領先，不得不歸結于政府的引導。在太陽能發(fā)電的初始階段，德國政府給予補貼，給企業(yè)利潤空間，鼓勵其發(fā)展。但當太陽能發(fā)電產業(yè)發(fā)展到一定程度時，德國政府降低并逐步停止補貼，轉為鼓勵企業(yè)通過技術進步降低太陽能發(fā)電成本，提高競爭力。因為當太陽能發(fā)電產業(yè)發(fā)展到一定程度時，如果繼續(xù)補貼，就會起反作用。補貼越高，企業(yè)規(guī)模越大，越?jīng)]有動力去鉆研技術，不僅會使補貼金額短缺，而且會造成產能過剩，不利于行業(yè)發(fā)展。

“何時補貼、何時退出，都屬于宏觀調控的范疇。”張熙霖說，有些人認為“行政干預就是計劃經(jīng)濟，影響了煤炭市場健康秩序”，這是不負責任的言論。

張熙霖認為，政策有彌補政策和引導政策，這兩種政策都很必要，但好的產業(yè)政策應該更注重引導，而不是出現(xiàn)問題后再去彌補。政府制定政策前要對行業(yè)有清晰的把握和研判，應多征求本行業(yè)、領域一線專家和從業(yè)者的意見，因為他們能夠較為準確地了解市場。

張熙霖表示，煤炭“黃金十年”時，受利潤驅使，違法違規(guī)的小煤礦大批出現(xiàn)。煤炭“黃金十年”的成績掩蓋了多種矛盾，如亂采濫挖、破壞生態(tài)環(huán)境、安全事故頻發(fā)等，就不得不再去依靠行政、法治手段遏制這些行為。

煤炭是我國的基礎能源，牽扯到國計民生、煤炭上下游之間的關系、與其他能源行業(yè)間的關系等，這些領域都需要進行政策研究。“例如，倡導煤電一體化、強調煤炭清潔開采和利用等，如果政策沒有引導好，將會付出很大代價。”張熙霖說，近年來，國家借煤炭市場不景氣之機把落后煤炭產能淘汰掉，鼓勵發(fā)展先進產能，這是正確的方向。

“釋放先進產能和去產能并不矛盾。”張熙霖說，“其本質是淘汰真正落后的，鼓勵真正安全高效的，目前看來已取得成效。”

今年11月，國家發(fā)改委副秘書長許昆林在央視財經(jīng)論壇暨中國上市公司峰會上表示，根據(jù)地方和相關央企上報的數(shù)據(jù)，今年煤炭去產能的任務已提前超額完成。全國6000多處年產30萬噸以下的小型煤礦中已有2600多處列入去產能的范圍，煤炭業(yè)務板塊進一步優(yōu)化。前10個月，規(guī)模以上煤炭企業(yè)實現(xiàn)利潤537.7億元，同比增長了112.8%。

在取得成績的同時，煤炭政策的制定與落實也經(jīng)歷了一些波折。

“今年的煤炭產業(yè)政策在執(zhí)行時，總比市場慢半拍。”張熙霖說，從執(zhí)行276個工作日制度到按照330個工作日釋放部分先進產能，政策存在波動。但一項新政策的制定需要有摸索的過程，相關部門在政策方面做出了嘗試，并根據(jù)市場形勢逐步調整優(yōu)化，最終滿足煤炭市場可持續(xù)發(fā)展的需要。

“先進產能由相關部門認定、煤炭企業(yè)自主申報，由行業(yè)協(xié)會進行考核。但什么樣的產能算是先進產能？目前缺乏一個定性、定量的行業(yè)標準。”張熙霖說。

深層次矛盾始終要靠發(fā)力去產能化解，未來行業(yè)集中度會更高

供給側結構性改革是重大指導性、前瞻性、針對性的經(jīng)濟工作部署，是普惠性政策，“三去一降一補”是為中國經(jīng)濟把脈，為推進供給側結構性改革開出的藥方，很多企業(yè)已經(jīng)開始從“三去一降一補”中受益。

“在‘三去一降一補’政策中，去產能是頭一條。2017年，煤炭去產能還會繼續(xù)，從總體來看，我國煤炭產能還是過剩的。”張熙霖說，“‘十三五’時期是我國煤炭消耗進一步控制減少的時期，我國煤炭產能嚴重過剩的局面并沒有發(fā)生根本改變，煤炭企業(yè)的債務問題、資金問題并未得到實質性解決。”

據(jù)統(tǒng)計，目前，全國煤炭產能超過60億噸，而我國煤炭消費市場空間在34億噸到37億噸左右，產能過剩達20億噸。

截至2015年，全國煤炭總產能約57億噸，包括正常生產的產能約39億噸、改擴建或新增煤炭產能15億噸（含違法違規(guī)建設8億噸），停產礦井規(guī)模約3億噸。按照國務院7號文件的要求，未來3年至5年內，煤炭行業(yè)去產能規(guī)模為5億噸，合法在建礦規(guī)模為7億噸；按照減量置換的要求，未來合法新增產能控制在2億噸左右，實際產能為39億噸。“十三五”規(guī)劃中，我國2020年的煤炭消費目標折合原煤約41億噸，考慮39億噸的產能加上進口煤炭數(shù)量，基本可以滿足這一需求。

“從靜態(tài)均衡的結果來看，去產能政策是合理可行的，并將會繼續(xù)落實下去。”張熙霖說，2017年，減量置換政策將充分推進。小型高危礦井的關停或繼續(xù)加快，優(yōu)質高效新建產能將在減量置換的前提下釋放；減量置換也可以跨區(qū)域進行交換，不影響整體去產能的目標。

張熙霖表示，2017年，產能利用率的管制政策或將逐步放松，276個工作日制度等通過降低產能利用率來限制產量的政策將作為短期政策可能會逐步淡出。去產能的政策重心將從“降產量”向實質“去產能”轉換。

對于我國未來的煤炭產業(yè)發(fā)展形勢，張熙霖給出了自己的判斷。

首先，如果去產能政策持續(xù)有效推行，真正分清落后產能和先進產能，利用好去產能資金，加上市場的選擇力度，2018年至2020年間，煤炭產業(yè)基本能夠實現(xiàn)供需平衡。

其次，從下半年的政策可以看出，如果煤炭去產能速度過快，煤價就會迅速上升，這反映了煤炭在我國基礎能源中不可撼動的地位。短期內，可再生能源無法代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源，中央多次指出：推動能源生產和消費革命，首先要實現(xiàn)煤炭的清潔利用。

如何讓更多煤炭清潔高效利用，是今后煤炭產業(yè)發(fā)展的關鍵問題，也是調整能源結構、實現(xiàn)能源安全的要求。實現(xiàn)煤炭的生產革命和利用革命是兩大趨勢。

“煤炭很臟是一種落后認知。任何一種能源在使用過程中都會對環(huán)境有影響，解決能源環(huán)境問題，繞開煤炭是不現(xiàn)實的。”張熙霖說。

未來煤炭行業(yè)的集中度會更高。在他看來，跨區(qū)域重組是提高煤炭行業(yè)集中度的一個重要手段。從整個行業(yè)趨勢來看，大企業(yè)一定會兼并其他的企業(yè)，甚至包括央企、國企之間的整合重組，其中既有市場的自發(fā)成分，又有政府的引導成分。

張熙霖認為，2016年以來的一系列煤炭產業(yè)政策，有利于推進煤炭清潔利用、淘汰落后產能。對企業(yè)而言，應該抓住煤炭政策調整的時機，順勢發(fā)展。煤炭企業(yè)需要認清現(xiàn)狀，保持理性。國家早晚要淘汰掉落后產能，煤炭價格在市場和政府的影響下也會逐漸趨于穩(wěn)定，最終實現(xiàn)供需基本平衡。

“考慮到生產成本、環(huán)境成本、運輸成本、洗選成本、合理利潤等，目前5500大卡動力煤噸煤平均價格（500元到650元）是合理的，這個價格基本能夠反映出該商品的價值。隨著供給側結構性改革有效推進，以后煤炭價格劇烈波動的情況將不會出現(xiàn)。”張熙霖說，“各煤炭企業(yè)不要一看到煤炭漲價就一哄而上，要多些理性判斷。”

張熙霖認為，煤炭企業(yè)在安全和環(huán)境保護上不能放松。煤炭作為一個高危行業(yè)，如果盲目生產，安全就保障不了；如果沒有合理的生產計劃，環(huán)境與資源就會被破壞。

“目前，神華集團已達到較高的清潔開采與利用水平，而更多中小企業(yè)還需要政府政策上的引導支持。”張熙霖說。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。